政策带来啥改变？

　　建起屋，兴起业，村庄美了，村民乐了

　　5月16日，下午的阳光正艳。四川省巴中市巴州区水宁寺镇枇杷村，一幢幢灰瓦白墙、飞檐翘角的二层小楼依山就势。有些小楼已有村民入住，房前屋后绿意盎然；有些还在修建之中，施工的场面如火如荼。无论小楼模样如何，各家各户的门口都已经通上了平坦笔直的水泥路。

　　村民金光志这天没去自己的建材店里照看生意。记者跟随村支书杨彬来到他家时，他正在宽敞整洁的客厅里看着电视。

　　二层小楼，5间卧室，厨卫俱全，一个露台、一间储藏室，功能分区合理，装修简洁大方，这个6口之家满溢着温馨。

　　可就在前年，金光志的生活还远不是现在这样。“那时，全家住在对面的坡上，一年里总要遇上几次滑坡。土坯房不结实，日子过得担惊受怕的。当时村里人住得特别分散，有点事想找人帮忙也要走上半天。”

　　说起现在的生活，金光志连说“踏实”。“从山上搬下来，住进这安全、牢固的房子，再也不用担心山洪灾害。邻居住得也近，有事喊一声，马上就有人来帮忙，能不踏实嘛！”

　　让金光志觉得踏实的，还有越来越舒心的好日子。这个6口之家，过去只能守着3亩多地过日子，“都是‘豆角’田，每块地小得很，种些水稻也卖不上什么钱。”为了解决生活的困顿，金光志去南方打工，每年两三万元的收入，去掉自己的开销，也不能给家里的生活带来太大起色。

　　自从搬迁以后，家里的地都流转给了村里的合作社，一亩每年能有680元的流转费。父母还到合作社里务工，每人每月能有近2000元的收入。他自己在巴中开了个小建材店，卖些墙纸墙布，一年还能赚个两三万元，但含金量和以往可大不相同，开销小了，照顾家人还多了。闲时，金光志和家里人在房前屋后种上点蔬菜，日子过得挺惬意。

　　不只是金光志一家，目前枇杷村新村建设规划的三个聚居点中，能容纳110户搬迁户的金家湾聚居点已全部入住。规划入住35户的廖家碥聚居点已经完工，规划入住73户的陈家碥聚居点正在加快建设之中。

　　“居住环境好了，村民们干事创业的热情更高了。”杨彬说，村里有开超市的、有发展农村电商的，还有办农家乐的，大家忙得不亦乐乎。

　　政策如何起作用？

　　城乡建设用地增减挂钩，三类土地项目叠加，1+1+1＞3

　　枇杷村村民的好日子其实来自于村里用活了相关的土地政策。“如果不是得益于城乡建设用地增减挂钩、土地整治、地质灾害避险搬迁三项土地政策的叠加使用，我们村就不会是现在的漂亮模样。”说起村庄变化，杨彬十分感慨。

　　安居才能乐业。自2011年起，巴中市在实施扶贫工程过程中，确定了巴山新居建设，以解决农村贫困人口和受地质灾害影响人口的住房问题。根据规划，巴中到2020年将完成40余万贫困户、受灾户的新居建设，共需资金数百亿元，而巴中市的公共财政收入每年只有二三十亿元。大量的资金投入，仅靠政府补助、农民自筹无法完成。如何解决贫困群众建得起、住得进的问题？

　　转机出现在2014年。这一年，国土资源部为支持巴中扶贫开发，试点推出“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条支持政策。

　　巴中市国土资源局局长何小兵说，“政策‘松绑’后，我们把土地政策作为到村到户扶贫的主导力量，以699个贫困村为重点，实现城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治、地质灾害避险搬迁等国土项目在每个贫困村全覆盖。通过土地政策功能互补、效应叠加，解决新居怎么建、产业怎么兴、人往哪里搬的问题。”

　　何小兵介绍，用增减挂钩解决巴山新居建设资金问题，就是引导农民集中建设居住区，将原来的旧房宅基地复垦，节约出来的指标拿到城里使用，将收益的“级差地租”拿回农村去，解决农户建房、配套基础设施建设资金不足的问题。

　　“通过建设巴山新居聚居点，枇杷村共拆旧259.05亩，节余挂钩周转指标162.35亩，通过易地流转可实现收益4000万元。”杨彬介绍，通过这种方式，不仅村民建房有了补助，新村的道路硬化、村道绿化、接通自来水、完善排污涵管、安装有线电视等公共基础设施建设也有了资金来源。

　　金光志告诉记者，他家拆旧房屋及附属设施面积518平方米，获得补助10万余元，加上避险搬迁补助2.5万元，他只花了不到3万元就住进了新居。

　　如今，在枇杷村里，图书室、医疗室、健身场所、诚信商店、日间照料中心一应俱全。村里的孤寡老人、五保户也免费住进了廉租房。

　　拆旧之后，巴中市还将拆旧宅基地和聚居点周边荒地、未利用地等整理复垦为耕地，配套旱改水、耕作层剥离、地力增肥等措施，建成田成片、水成系、路成网的高标准基本农田。

　　“三个聚居点规划建设后，村民的老房子被拆旧复垦，通过土地整治，不但实现新增耕地面积70亩，原来贫瘠的坡地也变成了肥沃的梯田。”杨彬说，村里共整治土地780亩，建成高标准农田320亩。成立合作社发展核桃、枇杷种植，解决了200多个剩余劳动力就业，每年人均可实现务工收入1万余元。

　　政策如何再发力？

　　扩大贫困地区节余指标流转范围，为扶贫提供资金支持

　　“水泥村道宽阔平整，阡陌纵横瓜果飘香”。如今行走在巴山大地的青山绿水间，可以看到越来越多的村庄基础设施明显改善、产业发展转型升级，越来越多的贫困农民享受到土地政策带来的红利。

　　巴山农村处处是新颜的同时，也面临着一个现实问题。那就是由于巴中的增减挂钩政策承载了太多的扶贫功能，指标使用成本较高，节余指标在本地使用难度较大。

　　何小兵说，为加快增减挂钩项目的实施进度，巴中市探索形成了政府直接投入、政府引资投入和企业投入3种模式。但在实际操作中，由于巴中是整体贫困地区，企业投入模式占到了90%以上。当前，面对经济下行压力，民间投资缩水，巨大的资金缺口让大批项目推进缓慢，一度成为脱贫助推器的增减挂钩试点陷入了困境。

　　去年11月，中央发出打赢脱贫攻坚战的号召，提出利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。今年2月，国土资源部出台政策，将这一在脱贫攻坚决胜阶段对于贫困地区的重大利好政策细化落实。明确在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。

　　政策扩容再次释放出改革红利。今年3月，巴中市和成都市高新区签署国土资源领域战略合作框架协议，约定在今年内，成都市高新区以每亩29.5万元的价格，有偿使用巴中市4500亩增减挂钩节余指标，流转指标费用总额为13亿元。此举成为全国第一个贫困地区增减挂钩节余指标在省域范围内流转的成功案例。

　　何小兵算了一笔账，如果巴中市贫困村中的农村存量宅基地有45%的面积参与增减挂钩，按每亩29.5万元交易节余指标，能在短时期内解决贫困地区发展所需的大量资金，助推脱贫攻坚。

　　但他也有顾虑，毕竟市场容量有限，未来在增减挂钩节余指标流转市场上可能会出现卖家多买家少的局面。“政策如何继续推进，还需顶层设计和基层探索有机结合。但无论如何，都要尊重农民意愿、维护农民利益，绝不能片面追求节余指标最大化，要保证指标流转收益用于拆旧、复垦项目区的贫困群众。”

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